Por David Colmenares Páramo
Diputado Pablo Guillermo Angulo Briceño, Presidente de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación;
Señoras y señores diputados, integrantes de la Comisión de Vigilancia; Doctor David Villanueva Lomelí, Titular de la Unidad de Evaluación y Control.
En cumplimiento del mandato constitucional de la institución a mi cargo, y en observancia de lo dispuesto en la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, comparezco ante esta soberanía para presentar el Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2020.
En este acto se realiza la tercera entrega de informes individuales de auditoría, a fin de completar en el ciclo un total de 1,616 auditorías —incluidas 9 evaluaciones de políticas públicas y un estudio— previstos en la versión actualizada del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior del ejercicio fiscal en comento.
Cabe mencionar que esta cifra fue 6.1 % superior al número de revisiones originalmente considerado, dada la realización de 108 altas de auditorías adicionales; lo que además se fortalece con el aumento del tamaño de las muestras auditadas.
Avanzar en la cobertura de la fiscalización es una meta a la que nos hemos comprometido en mi gestión y que hemos avanzado a paso firme. El Programa Anual de Auditorías de la Cuenta Pública 2019 se integró inicialmente de 1,378 auditorías, el de la Cuenta Pública 2020 por 1,523 y el nuevo Programa publicado este año, consta de 2,034 auditorías, un crecimiento promedio anual de 21.5%.
Asimismo, cabe recordar que por primera vez este Programa incluyó auditorías digitales. Este avance es posible gracias a la Comisión de Vigilancia, la cual impulsó la reforma legal y que siempre ha sido un apoyo, así como el Congreso de la Unión, para el fortalecimiento de la fiscalización superior.
Al respecto, deseo destacar que estas auditorías digitales corresponden a la fiscalización del gasto federalizado, que sumó un total de 1,235 auditorías, que significan tres cuartas partes de las revisiones sobre la Cuenta Pública 2020.
Al respecto, cabe destacar que para la instrumentación de las bases tecnológicas para la auditoria digital, hemos capacitado a más de 3,500 funcionarios en materia del buzón digital y el Sistema de Control Administración y Fiscalización de los Recursos del Gasto Federalizado, con la participación en la capacitación de los funcionarios estatales responsables del tema, particularmente los contralores, y un número importante de funcionarios municipales.
Ahora bien, los resultados de esta tercera entrega se detallan en los informes individuales de auditoría que se entregan en este solemne acto en sus versiones físicas y electrónicas. Éstas también están a disposición de los interesados a partir de este momento en la página de internet de la ASF.
El pasado mes de octubre, en la instalación de la Comisión de Vigilancia de esta Sexagésima Quinta Legislatura, tuve la oportunidad de dirigirme a ustedes para compartir algunos conceptos acerca de la relevancia del ejercicio fiscalizador y la necesidad de establecer una relación estrecha entre la Auditoría Superior de la Federación y los legisladores.
En esta ocasión, además de proporcionarles los datos más relevantes que se derivaron de la revisión de la Cuenta Pública 2020, deseo plantear una visión actualizada acerca del rumbo y el fortalecimiento de la fiscalización superior, y cómo podemos, de manera conjunta, propiciar que este ejercicio genere mayores beneficios para el mejoramiento de la gestión pública de nuestro país.
Ahora bien, desde mi perspectiva, las principales directrices que nos permiten trazar una pauta de innovación y mejora continua de la labor de la ASF son las siguientes:
(1) El fortalecimiento y actualización permanente del marco normativo;
(2) La inclusión de nuevos temas y enfoques de auditoría;
(3) Un mayor uso de las tecnologías de la información y de análisis de datos;
(4) El incremento del componente preventivo de la fiscalización;
(5) La optimización del seguimiento de acciones y solventación, y
(6) El reforzamiento continuo de la fiscalización del gasto federalizado.
Comparto con Ustedes, de forma general, algunas ideas acerca de estos temas.
Respecto a la necesidad de modernizar la normativa que rige la fiscalización superior, debemos partir del principio de que la actuación de los gobiernos no es estática, sino que está sujeta a continuas transformaciones.
Por consiguiente, la fiscalización superior debe ser entendida como una herramienta que continuamente debe ser revisada para fortalecer sus técnicas, marcos legales y métodos para detectar desvíos o malos manejos, ya sea en el ejercicio del gasto público, la disciplina financiera y/o la armonización contable. Ello subraya la importancia de la fiscalización para un correcto ejercicio de los recursos públicos, con los cuales se atienden las necesidades de los ciudadanos.
Desde el punto de vista administrativo, la asignación del presupuesto y su ejecución obedece a múltiples factores. Ello se refleja en la continuidad o cambio de programas y políticas públicas, así como en la modificación de la estructura administrativa del Estado, es decir, en la creación o eliminación de entidades en los tres órdenes de gobierno.
En contextos dinámicos y complejos es relevante considerar a la diversidad de situaciones coyunturales que, al plantear retos, condicionan el curso convencional del Estado; necesitan nuevas decisiones y con ello suscitan ajustes operativos y redefiniciones presupuestales, expeditos y de gran alcance. La pandemia de COVID-19 nos ha mostrado con toda nitidez cómo las nuevas realidades requieren adaptar de forma súbita el funcionamiento de las instituciones, incluyendo a la Auditoría Superior de la Federación.
En situaciones como la descrita, se profundiza la necesidad de la interacción entre el órgano fiscalizador y la Comisión de Vigilancia para, por un lado, identificar las áreas de interés de los legisladores, y, por el otro, reconocer si la ley vigente está siendo rebasada por la realidad.
Como parte de esa reflexión, deseo subrayar la importancia de que el marco normativo que rige la actuación del ente auditor se mantenga a la vanguardia, permitiendo ir aún más allá de lo alcanzado como resultado de la previsión de dotarlo con las atribuciones necesarias para seguir innovando en el proceso de fiscalización.
Más allá de situaciones específicas, como lo fue la emergencia sanitaria que aún estamos atravesando, la comunidad auditora mundial ha propuesto diversos modelos para maximizar el impacto de la fiscalización en la vida de las personas.
En 2019, la Declaración de Moscú de la INTOSAI ─que es la organización que agrupa a las entidades fiscalizadoras de todo el mundo─, señaló la importancia de la auditoría gubernamental para coadyuvar al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030.
En la presente entrega se incluyen revisiones sobre este tema, debido a su relevancia como mecanismo articulador de acciones de distintas instancias y dependencias.
En esta importante Declaración, entre otros elementos, destaca la necesidad insoslayable de incrementar el uso de las tecnologías de la información y comunicaciones para el análisis de datos sobre el desempeño gubernamental en general, así como en áreas sensibles relativas al cumplimiento de los compromisos nacionales enmarcados en la Agenda 2030.
Se propone igualmente la diversificación de los programas anuales de fiscalización mediante la incorporación de temas como la conservación de recursos naturales, la atención al bienestar de grupos vulnerables, la calidad de la educación y la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, entre otras asignaturas.
Desde el ámbito internacional se visualiza a la fiscalización como la fuente de información por excelencia para conocer cuantitativa y cualitativamente el estado de la gestión gubernamental y, por tanto, para reorientar su actuación hacia el logro del mandato correspondiente.
A lo largo de mi administración, la Auditoría Superior de la Federación ha enriquecido su desarrollo institucional con estos principios, reflejados en la implementación de instrumentos como el Buzón Digital; el Sistema de Control, Administración y Fiscalización de los Recursos del Gasto Federalizado; el Laboratorio de Análisis de Resultados del Gasto Federalizado, y la incorporación de algoritmos desarrollados por la ASF basados en inteligencia artificial, los cuales hoy son complementarios con la definición estratégica de auditorías.
Como ejemplo de la transformación tecnológica de nuestra institución, destaca que, gracias a las Reglas de Carácter General Aplicables a los Procesos de Fiscalización Superior por Medios Electrónicos, publicadas el 21 de julio de 2021, pudimos ejecutar las primeras revisiones digitales.
En el caso de nuestro Programa Anual de Auditorías para la fiscalización de la Cuenta Pública 2021, el número de revisiones digitales tiene incrementos importantes, lo cual es acorde con la estrategia institucional que he descrito.
Gradualmente será notable que en nuestra planeación de auditorías ganarán terreno las revisiones digitales, dadas las ventajas que suponen en cuanto a agilidad y optimización de recursos.
Recordemos que una de las lecciones que nos dejó la contingencia sanitaria ha sido la necesidad de contar con información oportuna y relevante sobre la gestión gubernamental de los recursos presupuestales.
No obstante, como se observa en los resultados de la Cuenta Pública 2020, hubo una respuesta más favorable de las dependencias auditadas en los tres órdenes de gobierno, quienes han generado una mejor información para la fiscalización, haciendo más oportuno y eficiente el trabajo de nuestros auditores.
La ASF emite informes especiales con objetivos perfectamente acotados, para identificar y comunicar con oportunidad sobre los hechos detectados. Al respecto, una de las tendencias actuales de la fiscalización superior en el mundo se orienta a acelerar el proceso de entrega de resultados, con el fin de que la información sirva de manera efectiva a la labor de los legisladores.
En la reforma de enero de 2021 a la Ley de Fiscalización que permitió, impulsada por el Congreso en sus dos cámaras, la implementación del Buzón Digital, fue patente la disposición de los legisladores para actuar de manera expedita para fortalecer a la ASF. Considero que esta experiencia puede señalar la ruta de una agenda de trabajo colaborativo para seguir avanzando en el resto de las reformas que sean necesarias.
Para el caso de las auditorías digitales, la Firma electrónica es un elemento indispensable en el proceso de fiscalización por medios electrónicos, así como en cualquier otro que decida implementarse de forma digital.
En este sentido, y para dar cumplimiento a lo establecido en la reforma legal que señalé, es imperante que la ASF cuente con su propia firma electrónica avanzada, como un medio de identificación electrónico, adicional al convenido con el SAT o con otras autoridades certificadoras, que permita a este Órgano Superior de Fiscalización ofrecer a las entidades fiscalizadas, a los servidores de la ASF, así como a los terceros, una firma electrónica propia.
Esto posibilitaría la autenticación de documentos, así como la firma y certificación de los archivos electrónicos en las auditorías por medios digitales y demás procesos administrativos, bajo el estricto control de esta autoridad fiscalizadora respecto a su emisión, renovación o revocación, lo que facilitará la incorporación de nuevos usuarios al Buzón Digital de la ASF y demás herramientas tecnológicas que se implementen.
Al respecto, esta Auditoría Superior de la Federación se encuentra en proceso de integración de los elementos necesarios para lograr la implementación de la firma electrónica.
Esto nos lleva a otra de las tendencias que está redefiniendo el rumbo de la fiscalización superior; me refiero a la necesidad de incrementar el efecto preventivo de sus resultados y la mejora continua.
Ciertamente, es de la mayor relevancia la identificación de casos de desvío o de uso ilegal de recursos públicos para, en consecuencia, promover las acciones necesarias que permitan que dichos recursos sean reintegrados a la hacienda pública.
En este punto es importante considerar que, aunque se concreten esas recuperaciones, siempre existirá una pérdida neta en la satisfacción de las necesidades de la sociedad, derivada de manejos incorrectos por parte de los ejecutores del gasto, ya que como resultado de las acciones o programas que no se ajustaron al marco legal que los rige, se está afectando a la población beneficiaria.
Ahí reside la trascendencia de asumir una visión preventiva en la fiscalización superior para que el presupuesto aprobado por esta Cámara, se ejerza con eficacia, eficiencia, oportunidad y transparencia, en lo que el pueblo de México demanda.
La meta de un órgano de fiscalización superior, es responder y aclarar a los legisladores y a la opinión ciudadana, sus inquietudes respecto a la seguridad de que sus impuestos están teniendo un destino honrado, eficaz y eficiente en su gasto.
Con un sistema donde el peso de los impuestos indirectos, regresivos por cierto, son pagados también por los más pobres, como es el caso de los indirectos y los especiales, resulta fundamental combatir a la corrupción con un diseño más equilibrado en torno al origen de los tributos. Un mejor ejercicio del gasto público y una fiscalización más especializada, transparente, preventiva y oportuna es necesario.
Al respecto, considero que en este asunto la prevención tiene la mayor relevancia, aunque a veces en el debate político parecería que su importancia se desvanece. Por ejemplo, el conocimiento que tiene la ASF sobre la gestión de las instituciones nos ha permitido desarrollar un enfoque de riesgos en la determinación de nuestro Plan Anual de Auditorías, con el objetivo de definir aquellos renglones del gasto proclives a actos de corrupción, o áreas nuevas que requieran ser revisadas.
Es preciso recordar que la presentación de los hallazgos derivados de las auditorías no son el fin último de la labor de la Auditoría, sino que constituyen solamente una etapa en el ciclo presupuestal, la cual se completa cuando se aplican las medidas preventivas y correctivas propuestas.
En este sentido, la reestructuración y el reforzamiento que hemos hecho de la Auditoría Especial de Seguimiento, Informes e Investigación, ha permitido mejorar cualitativamente el seguimiento de las acciones y observaciones, además de incrementar la celeridad de dichos procesos.
Desde mi perspectiva, es preciso consolidar y profundizar en estos avances, para que las observaciones de auditoría se traduzcan en cambios efectivos en el desempeño de los entes auditados.
En la medida en que las recomendaciones que formula la ASF se implementen en todo su alcance, disminuirá la posibilidad de que se repitan conductas irregulares, o se generen resultados de mala calidad en la gestión de las instituciones, lo cual incidirá positivamente en la optimización de los recursos públicos.
Por otra parte, en cuanto a las acciones correctivas de índole penal o administrativo que derivan de la fiscalización, es importante señalar que la ASF ejerce al límite sus atribuciones, para coadyuvar con las instancias responsables de las labores de investigación y procuración de justicia.
Es conveniente recordar que la ASF cuenta, por mandato de la Ley General de Responsabilidades, con su propia defensoría de oficio en materia de faltas administrativas graves, con el fin de ofrecer patrocinio legal gratuito a quienes se vean involucrados en este tipo de procedimientos, y contribuir con ello a asegurar las garantías de defensa legal y debido proceso.
Adicionalmente, quiero destacar la práctica de auditorías de cumplimiento forense derivadas de las revisiones de la Cuenta Pública 2020, puesto que representan un recurso de gran importancia en la determinación de irregularidades y la aplicación de medidas correctivas.
El último punto de la ruta de mejora de la fiscalización se refiere al reforzamiento continuo de las auditorías al gasto federalizado.
Al respecto, en términos generales, se ha planteado que el aumento en el número de auditorías al gasto federalizado es en detrimento de las revisiones sobre el ejercicio de los recursos a nivel central.
Se suele argumentar que no hay una relación proporcional entre el número de auditorías al gasto federalizado y su importancia presupuestal, ya que este tipo de revisiones representan más de dos terceras partes del total de auditorías practicadas. Sin embargo, la mayor parte de la población del país vive y trabaja en los estados, en los municipios e incluso en las comunidades más pequeñas.
En realidad, se trata de una falsa disparidad, ya que el número de auditorías sobre el gasto federalizado obedece a la multiplicidad de entes ejecutores del gasto, es decir, instancias públicas estatales y municipales ─tan solo en el caso de los municipios se contabilizan más de 2,400─. En cambio, el número de entes ejecutores del presupuesto central es reducido, ya que se trata de instancias y dependencias federales.
Por lo tanto, es conveniente señalar que el reforzamiento de la fiscalización del gasto federalizado está sustentado en el objetivo estratégico de la Auditoría Superior de la Federación de incrementar su presencia en los estados y municipios respecto a fondos críticos en términos de la calidad de vida de las personas, ya que, recordemos, con el gasto federalizado se financian rubros como la salud, educación, seguridad e infraestructura social, entre otros temas.
No se trata de un juego de suma cero. En otras palabras, el incremento en un tipo de auditorías no implica la reducción de otro.
Pueden mejorarse los dos.
Entrando en materia, como saben, los recursos del gasto federalizado se dividen en dos componentes: (1) el gasto programable o transferencias condicionadas en su uso y destino, que se entrega por medio de aportaciones federales (Ramo 33), convenios de descentralización y de reasignación y subsidios; y (2) las participaciones federales.
Debemos reconocer que debido a una serie de condiciones de carácter estructural e histórico, entre las que se encuentran: la debilidad recaudatoria a nivel estatal y municipal, por supuesto con honrosas excepciones; las diferencias en cuanto a los niveles de bienestar y desarrollo entre las distintas regiones del país y la debilidad institucional de algunos entes gubernamentales, se ha generado una fuerte dependencia de los recursos federales; presentándose en ocasiones un manejo no cuidadoso del gasto público.
El análisis de la Cuenta Pública 2020 mostró que la mayoría de las entidades federativas reciben, en promedio, 90% de sus ingresos de las transferencias federales, y en el ámbito municipal aproximadamente el 71% de sus ingresos totales, lo que se agrava en los municipios con mayor nivel de marginación, en los que alcanza más del 90 por ciento de los recursos.
Esta situación, vista desde la perspectiva de la fiscalización, implica que la ASF fortalezca de manera continua sus mecanismos de revisión, con el fin de incrementar su eficiencia, capacitación técnica y uso intensivo de las tecnologías de la información y el análisis de datos.
En efecto, es indudable la relevancia que tiene el gasto federalizado en el funcionamiento de áreas clave de los gobiernos de las entidades federativas y municipios, los cuales se caracterizan por su heterogeneidad y considerable nivel de dispersión.
Basta mencionar el hecho de que existen más de 2,400 municipios, muchos de ellos de bajo nivel de desarrollo económico y social, lo que no los excluye de nuestro mapa de fiscalización.
Por ello, cada año es necesario definir una estrategia efectiva de selección de los fondos, programas, temas y entes por fiscalizar, tomando en cuenta, entre otros elementos, los factores de riesgo de cada fondo, programa o ente fiscalizable, pero también la capacidad operativa del ente fiscalizador federal.
Asimismo, cabe destacar que tan solo en el caso de las auditorías al gasto federalizado se obtuvieron más de 1,830 millones de pesos en recuperaciones ya operadas, una cifra histórica en la Auditoría Superior de la Federación, lo que muestra el efecto correctivo de nuestra intervención respecto a la actuación de los gobiernos en este rubro.
Tomando como referencia estos datos, la ASF está analizando diversas estrategias para incrementar el alcance y profundidad de las auditorías, a través de la implementación de distintos mecanismos que permitan hacer frente a un número creciente de operaciones susceptibles de revisión.
Nuestra institución ha generado hasta ahora una cantidad considerable de información sobre los problemas que afectan la gestión de las instancias locales, por lo que existe un cúmulo de conocimiento, el cual será útil para formular las adecuaciones que se requieran al marco legal que rige el gasto federalizado.
Asimismo, es importante recordar que recientemente se conformó un área de auditoría forense dentro de la Auditoría Especial del Gasto Federalizado, la cual está dedicada a la ejecución de metodologías especializadas forenses, principalmente a través de herramientas tecnológicas de análisis y minería de datos.
Esta nueva área complementa la labor de la Dirección General de Auditoría Forense de Cumplimiento Financiero, cuya especialización, como su nombre lo indica, es la ejecución de revisiones de tipo forense.
Esta modalidad de auditoría está orientada a la investigación y detección de irregularidades específicas en la ejecución de recursos financieros, a partir de técnicas especializadas surgidas del análisis de fraudes, las cuales han sido adaptadas al ámbito de la auditoría gubernamental para la identificación de desvíos de recursos u otras conductas que implican un daño al erario.
Cabe comentar que a estas auditorías, se les dice “forenses” porque con este tipo de revisiones se busca establecer con una seguridad razonable las causas de un hecho significativo.
Estas auditorías tienen características singulares porque parten de los hallazgos de una auditoría de cumplimiento financiero de tipo convencional. Cuando los auditores detectan indicios de irregularidades financieras considerables, se llevan a cabo una serie de validaciones para que dicha auditoría dé paso a un análisis.
El objetivo es que a través de una serie de técnicas especializadas se analicen los elementos que expliquen la cadena causal de actos auditados en el marco de la Fiscalización Superior para definir con mayor precisión los efectos legales procedentes.
Señoras y señores diputados y diputadas; integrantes de la Comisión de Vigilancia:
Celebro que este acto, además de constituir el espacio para cumplir con la tercera entrega de informes individuales de auditoría y del Informe General Ejecutivo correspondientes a la Cuenta Pública 2020, me haya brindado la oportunidad de compartir con ustedes una visión del futuro de la fiscalización superior en nuestro país.
A partir de este momento, se inicia el periodo de entrega de información complementaria y aclaratoria por parte de los entes auditados. Es importante tener presente que la Ley otorga un plazo inicial de 30 días para que los entes auditados aclaren los Pliegos de Observaciones o las Solicitudes de Aclaración formuladas por la ASF.
La ley prevé las garantías necesarias del debido proceso, por lo cual en esta etapa aún no es posible se califique a una observación de la ASF como un desvío de recursos u otro tipo de irregularidades. En observancia de los principios que prevé la ley es necesario agotar los plazos y procedimientos para que, en su caso, los entes aclaren las observaciones.
En la Auditoría Superior de la Federación estamos al tanto y somos actores en las innovaciones y debates de actualidad sobre la fiscalización superior. En el marco de nuestra participación en la INTOSAI, la OLACEFS y la OCCEFS, continuamente intercambiamos mejores prácticas e iniciativas con la comunidad mundial de entidades fiscalizadoras superiores, con el propósito de estar a la vanguardia e identificar cómo fortalecer la tarea de nuestra institución.
La Auditoría Superior asume a la transparencia como un principio intrínseco a su misión, a partir de las disposiciones constitucionales y legales al respecto, así como las mejores prácticas internacionales de la fiscalización. A su vez, la difusión de la información relacionada con el ejercicio de nuestras atribuciones contribuye al enriquecimiento del debate público sobre cuestiones del más alto interés general: el adecuado ejercicio del erario y el desempeño de la institucionalidad del Estado mexicano.
En 2021 recibimos más de mil cien solicitudes de acceso, con requerimientos centrados, en su mayoría, en las actividades sustantivas de la institución, esto es, acerca del ejercicio y resultados de la labor de fiscalización superior, que se plasman en los expedientes e informes de las auditorías, así como en las acciones y procedimientos derivados.
En la Auditoría Superior de la Federación nos congratulamos del acompañamiento constante de la ciudadanía en el ejercicio de nuestras atribuciones, expresado en el interés por requerirnos información.
El beneficio de contar con una fiscalización superior moderna y dinámica, debe ponderarse a la luz de la mejora en la administración pública del país y el incremento de la confianza de la ciudadanía en las instituciones de la República.
Como he expresado previamente, la auditoría gubernamental es una de las tareas prioritarias del Estado, en la medida en que permite prevenir y corregir fallas que, dada la complejidad de nuestro sistema federal, inevitablemente se producen.
Asimismo, es necesario tener en cuenta el efecto disuasivo que tiene la fiscalización respecto a la posibilidad de manejos irregulares de los recursos que, en última instancia, pertenecen a la nación y deben ejercerse correcta y legalmente para atender las necesidades de la población.
En esta tarea tenemos la posibilidad de poder colaborar con los legisladores para recoger sus inquietudes y proponer soluciones que permitan incrementar las capacidades del ente fiscalizador, con lo que podremos rendir un mejor servicio a ustedes y a la sociedad.
Finalizo reiterando el compromiso de la Auditoría Superior de la Federación, como órgano técnico especializado de la Cámara de Diputados, de ofrecer a esta soberanía información confiable y objetiva que coadyuve al perfeccionamiento de la gestión gubernamental en México.
Por su atención, muchas gracias